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科研动态

人民日报:傅昌波教授谈困境儿童保障工作

发布时间:2017-04-10 来源:  查看次数:

  今年的《政府工作报告》首次提出,要“加强城乡困境儿童保障”。“困境儿童”包括哪些孩子?他们的生存现状如何?我们该怎么帮助他们?

  救助困境儿童,是一项“国家行动”。日前,我们的记者走进了河南部分“救助困境儿童”试点县,从他们的一线实践中,探寻这些问题的答案。

  顶层设计——

  从“孤儿”到“困境儿童”,范围扩展影响着数百万人的人生走向

  七八年前,小女孩“粉春”从沿街乞讨的三轮车上获救,被送进福利院。她属于河南洛宁县救助的第一批“困境儿童”。那年,她和福利院大大小小几十名智力正常的孩子一起,进入小学一年级读书。

  今年3月底,在洛宁县郊区,一个瘦瘦的男孩在余庄小学足球场上穿插奔跑。他被救助前,母亲智力缺陷,父亲常年外出务工。救助,使他从一个翻墙盗窃的“问题少年”成了这支小球队的主力。而“小粉春”今年已经亭亭玉立,被大洋彼岸一个爱心家庭收养。县民政局刚收到她寄来的近照,女孩满脸阳光。

  1999年,“困境儿童”概念在论文中首被提及,2006年被纳入政府文件,2013年在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中出现。同年,民政部在江苏昆山、浙江海宁、广东深圳、河南洛宁率先设试点开展帮扶。2016年6月,国务院印发《关于加强困境儿童保障工作的意见》,这项工作今年首次出现在《政府工作报告》中,困境儿童的境遇得到了全社会更多的重视,一些省份为此配发了具体的实施意见。救助困境儿童,成为一项“国家行动”。

  福利保障的范围从孤儿扩展到困境儿童,是一个渐进的过程。2010年底,随着《关于加强孤儿保障工作的意见》下发,对孤儿和艾滋病儿童的保障工作开始制度化——从中央到县四级拨款,孤儿每月可以领到不低于600元的生活费。

  但在“孤儿”概念所划定的范畴之外,还有大量不容易被关注却需要施以援手才能走出困境的孩子:有的是抚养人没有劳动能力、生活来源,缺乏基本的抚养能力;有的患重大疾病、严重残疾,需要医疗、康复、护理;有的家庭极度贫困,有的监护缺失,监护不当甚至伤害儿童,如打拐解救的儿童,服刑人员的子女,强制隔离戒毒人员的子女,受虐待、被弃养的孩子等等。

  简单来说,困境儿童涵盖了流浪儿童和贫困儿童,他们又与留守儿童的群体有所重叠,另外还有残疾儿童、重病儿童、困难家庭儿童等,也各有重合和叠加。这些失去保护的孩子,生存境况令人忧心,近几年间,就发生过孩子在家中饿死,流浪儿闷死于垃圾箱等恶性案件。

  “国务院意见的印发,标志着我国受保障特殊儿童的范围由弃婴、孤儿向困境儿童拓展,范围更广;保障的内容由基本生活、基本生存向教育、医疗、救护、康复、服务等拓展,更为全面。”河南省民政厅社会福利与慈善事业促进处处长李经宇介绍,此前对各类困境儿童的有针对性的帮扶政策一直都有,但分散在多个领域条口,新的政策使“困境儿童”成为一项单列的工作,更像是一次整合集纳,使其重要性更突出,帮扶力量更集中。

  关注困境儿童,除了保障基本的生活所需,还要提供疾病、安全、教育、情感等多方面的扶助。李经宇介绍,近几年的救助帮扶,已经由过去的吃饱穿暖,扩展到物质、精神等更多层面。从范围划定到标准调整,进行精准识别和分类帮扶的趋势非常明显。

  “就我国的人口规模而言,保障政策每一次微调范围和标准,都影响着许多人的人生走向。”南京大学社会学院彭华民教授介绍,根据第六次全国人口普查数据,民政部估算全国困境儿童约数百万人。而在河南省,除近4万名在册孤儿,全省各类困境儿童还有24万多人。其中,重病重残儿童就有6.6万人,贫困家庭儿童多达7.1万人。

  基层推进——

  整合部门职能,提供专业、精准帮扶

  困境儿童救助工作涉及20多个部门,是一项庞大的系统工程。如果各部门自管一块,会导致衔接不畅、出现“盲区”。

  例如,义务教育阶段的归教育口管,困境家庭的低保归民政口,就医归卫生口,康复照料归福利院,流浪或暂时失依归收容,技能培训要找人力资源和社会保障部门,申报资金要到财政部门。另外还有工会、团委、司法、公安、农业、残联、妇联等都有各自的职能。

  在2016年国务院印发的意见中,明确提出建立健全帮扶救助体系和工作网络,要求部门协作联动形成机制,由民政、妇儿工委牵头,综合协调、指导督促,“一门受理,协同办理”。在这份意见中,也提出了“家庭尽责、政府主导、社会参与、分类保障”的基本原则。

  在民政部的推动下,继洛宁之后,河南的漯河、巩义、林州、济源、驻马店等相继被纳入全国试点,为困境儿童保障工作的全面铺开夯实了基础。根据国务院意见,河南省《关于加强困境儿童保障工作的实施意见》已经省政府常务会议审议通过,并于4月1日起正式实施。这份意见强化了分散职能的整合,明确将孤儿保障制度、特困人员救助供养制度、最低生活保障制度、临时救助制度进行衔接。

  河南前期的试点工作为现阶段的全面推进积累了丰富的经验。在洛宁,由县委书记任组长,民政、卫生、教育、残联等单位负责人任成员,常设办公室,开联席会议跨部门解决问题。对救助对象、时间、内容、方式、标准及部门职责、监管措施等做出了明确规定,他们提出的助养、助困、助医、助学、助业“五位一体”救助模式,被民政部在全国推广。

  在89万人口的河南叶县,仅民政对象就达5.2万人。经过详细排查建档,统计困境儿童近3000名。该县探索建立了“儿童福利指导中心—儿童福利指导站—儿童福利服务点”县乡村三级网络,并被确定为河南省唯一“百县千村”基层儿童福利服务体系工作试点县。

  令叶县民政局局长董会强欣慰的是,过去的两年中,凡是项目进驻的村庄,再也没有发生过一起儿童伤亡或其他恶性事件。

  漯河临颍县2014年以来对3个乡50个村的儿童状况进行全面排查,建立个人信息档案,详细记录所有儿童的生活、学习、心理、行为、家庭等基本情况,并引进“零分贝”网络平台,完善了各个子系统的信息录入。在此基础上,漯河探索了以“政府购买服务”来帮扶困境儿童的方式。依托信息化平台,为困境儿童提供专业、精准的服务。

  “河南是人口大省,也是劳务输出大省,底子薄,负担重,在全国有代表性。”河南省民政厅厅长鲍常勇认为,做好困境儿童救助,关键要可持续、可推广,靠的不是朝夕之功,只能强化基层政府部门职责,充分发挥群团组织优势,并广泛动员社会力量参与。

  “社会发展到今天,我们有责任、有义务帮助这些家庭来克服困难,保障困境儿童享受社会的关爱。”河南省省长陈润儿说。

  久久为功——

  上有政策支持,下有平台聚力,让困境儿童生活多些“暖色”

  调研中,河南探索设立的“儿童之家”和“儿童福利主任”引人关注。

  在叶县的一个村庄,“儿童之家”配建在村委会的院子里。孩子们跟着广场音乐和老人们一起跳舞、嬉戏。年轻妈妈李焕珍讲,她家经济条件还算不错,但也热衷到“儿童之家”来,因为孩子们有玩伴,家长们有社交。哪个孩子要帮助,福利主任带着一招呼,家长们就动起来。“大家都有爱心,有平台就好行动,雪球越滚越大。”

  福利主任的构成,多是村两委成员,有教师,也有普通群众。这份工作对他们物质上的补助并不高,“经常裹不住电话费”,干这活儿全凭一副热心肠。但天长日久,这些人在村民中威信日增。在洛宁,普通群众任儿童福利主任,一段时间后很多被选成了村干部。

  他们是真正的“最后一公里”,孩子沉默,由他们代言;孩子弱小,由他们守护。下情靠他们上达,温暖靠他们传导。

  根据计划,河南将在90%以上的城乡社区建设游戏、娱乐、教育、卫生、社会心理支持等服务的“儿童之家”。儿童福利主任则负责做好“儿童之家”的管理和运行,包括对辖区内的儿童及家庭进行入户调查、登记建档,做好留守儿童的上报,并帮助困境儿童申请救助。

  目前,河南已建成140余个“儿童之家”,今年将达到500个左右。漯河和叶县民政部门都表示,今年准备把“儿童之家”全面铺开。

  然而,相比河南全省的4万余村庄,每一步普适的举措,乘以基数,都显得任重而道远。

  资金仍然是最现实的制约。河南省民政厅社会福利和慈善事业促进处副处长童金玺表示,洛宁、叶县和临颍儿童福利主任的补贴都主要依靠县财政拨款。“叶县首批12位儿童福利主任的补贴每人每月1000元,额度适中;但洛宁200元,临颍100元,都显得太少。这基本相当于义务付出,应该妥善考虑资金来源以求长效。”

  洛宁县民政局救灾和福利办主任张龙涛认为,人员队伍专业水平不够也是一个极大的制约。“洛宁的儿童福利主任基本都是兼职,而且相当一部分年龄偏大,对新知识的接受程度偏低。我们迫切需要有专业知识和实践经验的人才。希望有关部门能给出相应的人才激励计划。”

  北京师范大学教授傅昌波表示,国务院意见的印发是我国困境儿童保障工作的长足进步。但困境儿童国家保障制度的执行力度仍然不够,送达力差,资金配套、专业化队伍、部门职责定位等问题直接制约工作推进。“救助困境儿童,亟须形成合力,久久为功,让困境儿童的生活里多一些‘暖色’。”

  本文刊发于《 人民日报 》( 2017年04月07日 17 版民生周刊版)